Brasil: cronología de una ley imposible

El gigante latinoamericano ha transitado a lo largo de la historia por difíciles senderos legales que han avanzado y retrocedido en la publicación de su ley del juego. La ley prohibicionista de Brasil, con tres cuartos de siglo, se ha mantenido a lo largo del tiempo por la fuerza de la bancada religiosa en las cámaras de representantes y el profundo debate social que genera. Sin embargo, la pandemia y la necesidad de ingresos para la Unión, así como el cambio de gobierno, parecen dar señales de que el Ejecutivo de Lula podría lograr el golpe de mano con la legislación actual para conseguir esta vez que se aplique la ley de loterías con apuestas fijas. Éste ha sido el camino de las leyes del juego en Brasil desde 2018:

Febrero de 2018: Dos proyectos a la espera

Dos proyectos de ley esperaban fecha en Brasil para ser debatidos en el Senado y el Congreso, respectivamente, para poder abrir las puertas al que se considera el gigante eternamente dormido de Latinoamérica en el sector del juego. Una de las propuestas, la PLS 186/14, estaba lista para ser votada en la Comisión de Constitución y Justicia del Senado, último paso antes de ir al pleno, según la información oficial del Senado. Fue presentada el pasado 7 de febrero, pero no se debatió por la ausencia de los ponentes en la sesión y espera una nueva fecha para su debate, según refleja la agenda del Senado brasileño. La otra iniciativa, la PL 0442/91, fue aprobada por una comisión especial de la Cámara de representantes y también esperaba fecha para votarse en el pleno del Congreso. Los dos proyectos preveían la legalización del juego del bicho, el bingo, el videobingo, las apuestas deportivas, el juego online y los casinos y fueron sido discutidos parcial o totalmente en las cámaras desde el año 2014. 

Marzo de 2018: El Senado vota en contra

La Comisión de Constitución y Justicia del Senado brasileño rechazó el 7 de marzo por 13 votos a 2 el proyecto PLS 186/2014 para legalizar los juegos de azar en el país. La comisión parlamentaria le dio la espalda a la propuesta que presentó el senador Ciro Nogueira cuatro años atrás y que fue posteriormente modificada por Benedito de Lira. El proyecto de ley del senado 186/2014 proponía la legalización y regulación de distintas modalidades de juego incluyendo casinos, salas de bingo, juegos online, apuestas deportivas y el popular juego de lotería jogo do bicho.

Octubre de 2018: El Supremo impide leyes municipales de loterías 

El plenario del Tribunal Supremo Federal (STF) de Brasil confirmó que los municipios no pueden crear loterías por medio de leyes propias, pues la Constitución estipula que sólo la Unión brasileña tiene permiso para legislar sobre sistemas de sorteos y consorcios. La decisión fue unánime. La decisión se tomó tras juzgar una acción de incumplimiento abierta en 2015 por el entonces procurador general de la República, Rodrigo Janot, que cuestionó una ley sancionada en abril de 2005 por el municipio de Caxias, en Maranhão. El relator de la ADPF (Argüenza de Incumplimiento de Precepto Fundamental), el ministro Marco Aurelio Mello, afirmó que el municipio de Caixas “incumplió precepto fundamental al no observar el reparto constitucional de competencia legislativa”. Es decir, el legislativo local violó el pacto federativo al usurpar la competencia de la Unión para legislar sobre tema específico, entendió el ministro. Su opinión fue apoyada por todos sus pares.

Noviembre de 2018: Congreso y Senado aprueban la ley

La Cámara de Diputados de Brasil aprobó el 21 de noviembre de 2018 un proyecto de ley para crear una lotería de cuota fija que le permita ofrecer apuestas deportivas por internet. Este proyecto de ley se incluyó dentro de la Medida Provisional 846/18, que además redistribuía los recursos de las loterías federales y dotará de más financiación al Fondo Nacional de Seguridad Pública (FNSP). Según las estimaciones oficiales del momento, el mercado de apuestas online sobre eventos deportivos en Brasil se estimaba en 4.300 millones de reales brasileños. Se trata de un juego de cuota fija, es decir, que los apostantes siempre pagan lo mismo para realizar las apuestas que se ofrecen en un abanico de posibilidades por el precio prefijado para esos billetes de apuestas deportivas. En 2016, la recaudación bruta de todas las loterías administradas por la Caixa fue de 12.800 millones de reales, de los que 6.100 millones fueron destinados a deporte, cultura, seguridad social, educación, salud y seguridad pública. Respecto a Lotex, la intención del Gobierno brasileño era entonces que la operasen privados a través de una concesión de 15 años. Sin embargo, las subastas lanzadas en 2017 se quedaron desiertas por falta de interesados pese a que se redujo la oferta mínima para este concurso público. Dos días después, el Senado de Brasil aprobó la ley que autorizaba las apuestas deportivas físicas y online en el país. La ley pasó el trámite antes de lo esperado por el consenso de las cámaras y en ese momento solo faltaba su sanción oficial. La legalización de las apuestas deportivas de cuota fija fue el primer paso para la apertura de un amplio mercado, el brasileño, que los operadores internacionales llevaban tiempo esperando. 

Diciembre de 2018: El presidente Michel Temer firma la ley

El presidente de Brasil, Michel Temer, sancionó la Medida Provisional 846/2018, que autorizaba el juego online en el país y redistribuía totalmente los recursos de las loterías federales. Una vez sancionada la norma, el Ministerio de Finanzas debía decidir cuándo y cómo empezaban a aplicarse las apuestas deportivas en Brasil. Entonces se barajaban tres modelos: una sola concesión para un solo operador; transferir las apuestas a la Caixa o un modelo de licencias múltiples, limitado o no. El primer modelo, una sola concesión para un único operador, sería el tipo Lotex. El segundo, transferir la operación a la Caixa. Y el tercero, un modelo de licencias múltiples mediante el cumplimiento de ciertos requisitos. 

Febrero de 2019: Un proyecto para autorizar casinos 

El diputado Paulo Azi (DEM-BA) presentó un proyecto de ley para autorizar la instalación de casinos de juego en aquellos estados brasileños que tengan una población superior a 15 millones. Según la iniciativa, la explotación de casinos estaría permitida únicamente en resorts integrados. El proyecto 530/2019 fue presentado por Azi ante el Congreso. La propuesta daría vía libre a la construcción de resorts integrados a partir de una escala por cantidad de habitantes por estado. Desde los 15 millones se permitiría un casino, y de 15 a 25 millones de habitantes se podrían construir dos. Los estados con más de 25 millones podrían contar con un máximo de tres. Asimismo, el proyecto establece que sólo en el 10 por ciento del espacio total del complejo de ocio podrán instalarse máquinas de juego. De acuerdo con la iniciativa, las empresas deberían pagar un impuesto del 10 por ciento sobre ingresos brutos de juego. La licencia para la explotación se otorgaría por un período de 30 años.

Julio de 2019: Consulta pública sobre la ley de apuestas

El Gobierno brasileño inició una consulta pública entre julio y agosto sobre la regulación de las apuestas deportivas con cuota fija. El Ministerio de Economía de Brasil buscaba definir el modelo más viable de competencia en el mercado para la operación de las apuestas deportivas con cuota fija, como parte del proceso de reglamentación de la Ley 13.756/ 2018. La Ley establece que el Gobierno tiene dos años, prorrogables por otros dos, para reglamentarla. Sin embargo, desde el Gobierno apostaban por cumplir el plazo inicial sin necesidad de prórroga.

Agosto de 2019: Proceso de privatización de las apuestas 

El presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, emitió un decreto (Decreto 10.467) que transfería al Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) y al Ministerio de Economía la gestión del proceso de privatización de las apuestas deportivas. En Brasil, el proceso de privatización de las apuestas de cuota fija (apuestas deportivas) entró en los planes del Gobierno en junio, después de aprobar las apuestas por la Ley N ° 13.756, el 12 de diciembre de 2018. El decreto fue publicado el 19 de agosto, en el Diario Oficial de la Federación. Además de Bolsonaro, también firmó el decreto el ministro Paulo Guedes. A partir de entonces, el Ministerio de Economía sería el encargado de coordinar la privatización de las apuestas deportivas. También se encargaríaá de aprobar los estudios, proyectos, encuestas o investigaciones necesarias para su realización. de esa privatización. El BNDES, por su parte, vigilaría el proceso de privatización y difundiría información sobre el proceso. Incluso para atender las solicitudes del Consejo del Programa de Alianzas de Inversión del Gobierno brasileño.

Octubre de 2020: El Supremo dicta que los estados exploren loterías  

Por unanimidad, el Tribunal Supremo de Brasil decidió que la Unión no tiene el monopolio de la exploración de loterías, aunque sí la competencia para legislar en la materia. La decisión se produce en medio del desarrollo de una regulación en el país para legalizar el juego, prohibido desde hace siete décadas. El Tribunal Supremo Federal (STF) decidió el 30 de septiembre que la Unión de los estados de Brasil no tiene exclusividad para explorar loterías. Por voto unánime, los jueces entendieron que los estados, a pesar de no tener competencia legislativa en la materia, pueden explorar modalidades de lotería. El Tribunal confirmó así los Acuerdos de Incumplimiento de Precepto Fundamental (ADPF) 492 y 493 para declarar que los artículos 1 y 32 y el párrafo 1 del Decreto-ley 204/1967, que tratan de la exclusividad de la Unión para operar loterías, no fueron recibidos por la Constitución de 1988. Se juzgó la Acción Directa de Inconstitucionalidad (ADI) 4986, que ponía en cuestión si las normas del Estado de Mato Grosso que regulan la explotación de modalidades de lotería invadieron la competencia privada de la Unión para legislar sobre sistemas de consorcios y sorteos, porque están vinculados al modelo de lotería federal.

Enero de 2021: Rio Grande do Sul obliga al Supremo a decidir

Una demanda del estado brasileño Rio Grande do Sul obligaba al Tribunal Supremo Federal a decidir si el juego quedaba definitivamente autorizado en el país o no. Se trata de uno de los estados del sur, fronterizo con Uruguay, más abiertos a la actividad del juego. Está previsto que el Tribunal Supremo juzgase esta demanda el próximo 7 de abril, tres meses antes de lo previsto para que finalice, paralelamente, el decreto y regulación en marcha en el Gobierno federal. Mientras los operadores internacionales esperaban ver si Brasil definía un modelo de concesión o de autorización para las apuestas deportivas, y si éstas dependen de los estados o del Gobierno federal, un nuevo evento irrumpía en el panorama legal del gigante latinoamericano. En opinión de los denunciantes, “la antigua Ley de Contravenciones Penales, que data de la década de los cuarenta, donde reside toda la prohibición al juego en Brasil, no fue recepcionada por la Constitución Federal de 1988”, como explicó a Gaming Intelligence el experto en legislación brasileña del juego, Neil Montgomery, fundador y socio de Montgomery & Asociados. En la práctica, “si el Tribunal Supremo reconociera que esta ley de los años 40 no fue recepcionada, significaría que, de modo general, el juego en Brasil estaría autorizado. No estaría prohibido”, según Montgomery. 

Febrero de 2021: Brasilia crea la primera lotería estatal desde 1944

La Secretaría de Proyectos Especiales (Sepe) publicó en el Diario Oficial del Distrito Federal de Brasilia (DODF), la Convocatoria de Propuestas para el Procedimiento de Expresión de Interés (PMI) para estudios técnicos, económico-financieros y legales para la creación y operación de loterías y juegos estatales. Esta primera fase tenía como objetivo recibir documentación de las empresas interesadas, que tendrían hasta 30 días para enviar sus propuestas. Ese plazo comenzó con la publicación en el DODF. Las empresas autorizadas tendrían, tras el plazo de autorización, un plazo de 60 días para el desarrollo de las obras. Los estados de Río de Janeiro, Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco y Mato Grosso ya operaban loterías. Las loterías federales y estatales fueron creadas por Decreto Ley N ° 6.259 del 10/02/1944. Estos servicios pueden ser operados por los propios gobiernos o subcontratados, con una fuerte supervisión del Estado.

Noviembre de 2021: Primer borrador de la ley revisada de 1991

El Grupo de Trabajo parlamentario que revisaba la Propuesta de Ley 442/91 para regular el juego en Brasil presentó un borrador inicial a la Cámara de Diputados para debatir la propuesta. Dicho borrador apoyaba la autorización de casinos, bingos, Jogos do Bicho, apuestas de cuota fija, apuestas de turf y juegos de habilidad, pero mantenía muchas incógnitas sobre el modelo de juego que se proponía al país.

Diciembre de 2021: Dictamen final sobre la ley revisada de 1991

El relator del marco regulatorio de los juegos de azar en la Cámara de Brasil, el diputado Felipe Carreras (PSB-PE) presentó el dictamen final sobre el proyecto, que cuenta con la resistencia de los líderes evangélicos en la Cámara. La propuesta estipulaba reglas para la legalización de casinos y bingos en Brasil, entre otros. El documento de 69 páginas resume 25 propuestas presentadas desde 1991, teniendo como punto de partida un proyecto de ley que elimina el “jogo do bicho” de la lista de faltas penales. El congresista Arthur Lira creó el grupo de trabajo para analizar la propuesta. No obstante, la bancada evangélica anunció su voto en contra. Y el presidente Jair Bolsonaro reiteró a los líderes religiosos que vetaría el proyecto de ley si el Congreso lo aprobaba.

Además, en diciembre de 2021 la Cámara de Diputados de Brasil discutió en sesión plenaria, el proyecto de ley 442/91, que legaliza los juegos en Brasil, incluidos los casinos. Según el presidente de la Cámara, Arthur Lira (PP-AL), la votación se retrasaba hasta el año siguiente. 

Febrero de 2022: El Congreso aprueba la ley revisada de 1991

Brasil da un paso de gigante en la legalización del juego en el país. La Cámara de Diputados aprueba en febrero de 2022 el texto de un proyecto base que legaliza los bingos y casinos. A partir de este jueves, 24 de febrero, el pleno del Congreso brasileño votaría las enmiendas presentadas por los partidos en un intento de modificar la opinión del diputado Felipe Carreras (PSB-PE) para el Proyecto de Ley 442/91. El texto permitía casinos en resorts como parte de un complejo de ocio integrado de al menos 100 habitaciones de hotel de alta gama, salas de reuniones y eventos, restaurantes, bares y centros comerciales. 

Abril de 2022: Frente parlamentario contra el juego

Tras la aprobación en el Senado de Brasil del Frente Parlamentario por un Brasil sin Juegos de Azar, el senador Eduardo Girão (Podemos-CE) afirmó que la mayoría del Senado se posiciona en contra de la proposición que autoriza los juegos de azar en Brasil (PL 442/1991). Reiteró los argumentos contra la posibilidad de liberar las apuestas en los casinos, bingos y «jogo do bicho».

Junio de 2022: Mato Grosso do Sul crea su lotería

Mato Grosso do Sul ha reglamentado la Ley nº 5.720, de 23 de septiembre de 2021, que prevé la Lotería del Estado de Mato Grosso do Sul. Según el Decreto nº 15.952, publicado en el Boletín Oficial del Estado, la Secretaría de Estado de Hacienda (Sefaz) se encargará de su ejecución.

Junio de 2022: Sancionada la ley de lotería de Brasilia

El gobernador de Brasilia,Ibaneis Rocha, sanciona la ley que crea el Servicio de Lotería Pública del Distrito Federal. La previsión es de seis meses para empezar a funcionar. La Ley Nº 7155/2022 fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal (DODF) el 13 de junio. Aprobada por la Cámara Legislativa del Distrito Federal (CLDF), el 10 de mayo, la norma establece que el Banco de Brasilia (BRB) será responsable de la gestión de todo el proceso.

Septiembre de 2022: Nueva ley de loterías con apuestas

El Pleno de la Cámara de Diputados aprueba una propuesta que autoriza al Poder Ejecutivo a crear loterías de salud y turismo, con apuestas físicas y virtuales, y administradas por una empresa privada. El texto aprobado determina que el Ministerio de Economía definirá, en 30 días, la concesión de la Lotería de la Salud y la Lotería del Turismo. El proyecto de ley 1561/20 pasa a sanción presidencial, pero Bolsonaro no la firma.

Octubre de 2022: La victoria de Lula abre una nueva etapa al juego

La estrecha victoria de Luiz Inácio Lula da Silva en la segunda vuelta de las elecciones generales de Brasil abre una nueva etapa para la industria del juego. Lula logró el 50,9% de los votos escrutados respecto al 49,1% obtenido por Jair Bolsonaro, radicalmente contrario a legalizar el juego y que cesaría en el poder el 1 de enero de 2023. Nada más conocerse el resultado del escrutinio, Lula lanzó un mensaje de tranquilidad a un país polarizado. 

Diciembre de 2022: Expira el plazo para publicar el decreto

El plazo para regular las apuestas deportivas en Brasil expiró el 13 de diciembre sin que el Palacio de Planalto publicase el decreto que regula las apuestas deportivas de forma expresa en el país o ampliase el plazo para hacerlo. El plazo previsto para desarrollar la regulación de las apuestas en Brasil, en el inciso 3º del artículo 29 de la Ley nº 13.756/2018, finalizaba el 13 de diciembre. Según dicha ley, el Ministerio de Hacienda tenía hasta dos años, prorrogables por otros dos, para desarrollar la regulación. Pero no ocurrió.

Marzo de 2023: Hacienda anuncia una propuesta

El ministro de Hacienda de Brasil, Fernando Haddad, anuncia que el Gobierno presentaría una propuesta formal para empezar a gravar las apuestas deportivas. Se trata de un esfuerzo por aumentar los ingresos fiscales para contrarrestar el aumento del gasto social. “Regularé los juegos de azar online”, afirmó Haddad. “No pagan impuestos y se llevan una fortuna del país”. 

Mayo de 2023: Medida Provisional para regular las apuestas

Brasil avanza en la regulación de las apuestas deportivas bajo una medida provisional presentada por varios ministerios de planificación, gestión, salud, turismo y deporte. Esta acción establecerá una secretaría dentro del Ministerio de Hacienda que será responsable de evaluar y autorizar a los operadores de apuestas deportivas en Brasil y regular el mercado para garantizar una recaudación de impuestos efectiva. Preveía una tasa del 16% y unos impuestos del 30%. La medida provisional permite al gobierno eludir el proceso legislativo normal y promulgar leyes que se consideren urgentes. Las medidas provisionales tienen una vigencia inicial de 60 días y pueden ser renovadas una sola vez por 60 días adicionales, luego de lo cual el Congreso Nacional debe aprobar la ley para que permanezca en vigor.

Junio de 2023: Hacienda y el Congreso reciben un borrador urgente

El acuerdo entre el Ministerio de Hacienda de Brasil y el Congreso para regular las apuestas deportivas se repartirá entre una medida provisional. Ya está listo un borrador en la Casa Civil, y un proyecto de ley con urgencia constitucional. El gobierno de Lula alcanzó un acuerdo con el presidente del Congreso de Brasil, Arthur Lira,  y Rodrigo Pacheco para desbloquear la regulación de las apuestas deportivas, según el diario Veja. En lugar de sólo emitir una medida provisional, ahora el Gobierno de Planalto decidió enviar también un proyecto de ley con urgencia constitucional. El borrador de la medida provisional está parado en la Casa Civil desde el 10 de mayo. El texto establece un impuesto sobre el sector del 16%,considerado alto por los operadores de apuestas, excluyendo ISS y PIS / COFINS.  Corresponderá al Ministerio de Hacienda otorgar concesión, permiso o autorización para la explotación del servicio. 

Julio de 2023: Brasil publica la ley de lotería de apuestas fijas

El Gobierno de Brasil publica en el Diario Oficial de la Unión el 24 de julio la Medida Provisional 1.182, que modifica la Ley nº 13.756, de 12 de diciembre de 2018, para regular la explotación de la lotería de apuestas fijas por el Gobierno Federal. Según el texto de la Medida, el artículo 29 establece ​​que “se crea, bajo la forma de servicio público, la modalidad de lotería, denominada apuesta fija, cuya explotación comercial se realizará en el territorio nacional”. Finalmente se establece una tasa del 18% y un impuesto del 30%.